最高人民法院关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函
(2010)民一他字第23号
安徽省高级人民法院：
你院〔2010〕皖刑他字第0034号、〔2010〕皖民一他字第0006号《关于被告人张男男交通肇事刑事附带民事案及王小东道路交通事故人身损害民事赔偿案有关问题的请示报告》收悉。经研究，答复如下：
流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉。
此复
二〇一〇年十二月九日
安徽省高级人民法院关于被告人张男男交通肇事刑事附带民事案及王小东道路交通事故人身损害民事赔偿案有关问题的请示报告
(2010年8月16日 〔2010〕皖刑他字第0034号、〔2010〕皖民一他字第0006号)
近期，安徽省淮南市中级人民法院在审理张男男交通肇事刑事附带民事诉讼一案中，安徽省滁州市中级人民法院在审理王小东道路交通事故人身损害民事赔偿一案中，均就民政部门是否具有诉讼主体资格及精神损害抚慰金是否应予支持等问题陆续向我院请示。我院审判委员会讨论认为上述案件属于刑事、民事审判中出现的新问题，就如何适用法律问题，特向你院请示。现将两个案件的基本情况和处理意见报告如下：
被告人张男男，男，1990年6月2日生，汉族，出租车驾驶员，安徽省凤台县人，住凤台县丁集乡宋塘村张早队289号。2009年7月6日因涉嫌犯交通肇事罪被淮南市公安局毛集分局刑事拘留，同年7月16日被逮捕。现羁押于凤台县看守所。
附带民事诉讼被告人汤敬松，男，1979年3月6日出生，汉族，安徽省凤台县人，住凤台县城关镇青年路7-76。
附带民事诉讼被告人张玉，男，1980年1月2日出生，汉族，安徽省凤台县人，住凤台县城关镇峡石路13号1栋1单元501。
附带民事诉讼被告人中国人民财产保险股份有限公司淮南市潘集区支公司。
2009年7月5日21时15分许，被告人张男男驾驶皖DT7116号出租车，由东向西行驶至S102线淮南市凤台县毛集大坝路段时，碰撞到由北向南过马路的一名流浪女性行人，致该行人当场死亡。事发后，张男男驾车逃离现场。经淮南市公安局交通警察支队毛集大队认定，张男男负此事故的全部责任。被告人张男男亲属于案发后主动提交赔偿款人民币8万元。案发后，凤台县人民检察院于2009年9月27日向淮南市毛集社会发展综合实验区民政局发出监督起诉意见书，认为死亡的女性行人基本情况不详，为保护死者的合法权益，建议毛集社会发展综合实验区民政局及时提出刑事附带民事诉讼，要求张男男作出经济赔偿。
凤台县人民法院经审理认为：附带民事诉讼原告人毛集社会发展综合实验区民政局与本案没有直接利害关系，也不是赔偿权利人，故附带民事诉讼原告人毛集社会发展综合实验区民政局系不符合条件的当事人。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，驳回毛集社会发展综合实验区民政局的起诉。毛集区民政局上诉提出：1.其提起刑事附带民事诉讼系履行民政部门职责，凤台县人民检察院凤检监字(2009)第01号监督起诉意见书建议其作为原告人提起刑事附带民诉讼。2.其代位诉讼、代位保管赔偿款是为了使受害人合法权益得到切实保护。3.依据交通事故责任认定书认定，死者无名氏不承担责任，故本案被告人和刑事附带民事诉讼被告人均应依法承担赔偿责任。综上，请求二审撤销原审裁定，判令支持其上诉请求。
淮南市中级人民法院经审理认为一审刑事部分的判决认定事实清楚，证据确实充分。但对民政部门是否具有诉讼主体资格形成两种意见：第一种意见认为：民政部门不具有诉讼主体资格，毛集区民政局不能作为附带民事诉讼原告代替无名氏起诉。第二种意见认为：毛集区民政局可以作为附带民事诉讼原告代替无名氏起诉。
对于淮南市毛集社会发展综合实验区民政局是否具备提起刑事附带民事诉讼的主体资格，特向我院请示。
上诉人(原审被告)：中国人民财产保险股份有限公司明光市公司，住所地安徽省明光市池河大道35号。
上诉人(原审被告)：中国太平洋财产保险股份有限公司滁州中心支公司，住所地安徽省滁州市琅琊区南谯路中安大厦。
被上诉人(原审原告)：明光市民政局，住所地安徽省明光市广场路77号。
被上诉人(原审被告)：王小东，男，1978年2月5日出生，汉族，住安徽省明光市林泉东巷3号33室。
2008年3月2日18时30分，王小东驾驶皖12/72628号变形拖拉机由司巷返回明光，途经6104线986KM＋300M处时，将横过马路的行人“无名氏”当场撞死。次日，明光市交警大队发出寻尸启示，刊登于《滁州日报》，但无结果。2008年3月6日，明光市交警大队作出2008第021号交通事故认定书，认定王小东与“无名氏”负此次事故的同等责任。2008年3月14日，“无名氏”被火化。2008年3月17日，王小东与明光市交警大队就此次交通事故达成调解协议，并制作了“交通事故损害赔偿调解书”，王小东同意赔偿死亡赔偿金、丧葬费合计166637.6元，双方没有对精神损害抚慰金进行调解。
2007年4月18日，王小东作为被保险人在太平洋财险滁州支公司为皖12/72628号变形拖拉机投保了机动车交通事故责任强制保险。2007年4月27日，王小东又为该车在人保财险明光支公司处投保了第三者责任保险，保险限额为30万元，同时约定负同等事故责任的免赔率为10%。
2009年7月7日，明光市人民检察院向明光市民政局发出检察建议书，认为事故发生后，死者权益未得到保障，为维护流浪乞讨人员及其家属的合法权益，建议该局以原告身份提起诉讼。明光市民政局于2009年7月13日向安徽省明光市人民法院提起诉讼，请求判令各被告赔偿死亡赔偿金、丧葬费、精神损害抚慰金合计214637.6元。
明光市人民法院认为：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体、或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。明光市民政局作为负责社会救助事务的管理机关，为维护死者“无名氏”及其亲属的合法权益，避免“撞死无名氏白撞”的现象出现，根据明光市检察院的建议，行使法律维权行为，符合公平正义的社会价值取向，因此，明光市民政局作为本案原告起诉，具有诉讼主体资格。根据事故认定书的认定，王小东负事故的同等责任，具有过错，应当承担相应的民事赔偿责任。由于本案肇事车辆已在人保财险明光支公司和太平洋财险滁州支公司分别投保了商业第三者责任险和机动车交通事故责任强制保险，所以上述两保险公司应当依据保险合同在保险限额范围内承担保险责任。王小东在事故发生后与明光市交警大队达成了调解协议，但该调解协议属无效协议，因为明光市交警大队并非死者的利害关系人，也不享有向王小东主张赔偿权利的法定职责，其既是事故处理人，又作为调解当事人，身份不适格。由此，对该调解协议不予确认。根据相关法律及司法解释的规定，结合王小东的过错程度，确定精神损害抚慰金为39000元。据此判决：一、中国太平洋财产保险股份有限公司滁州中心支公司于判决生效后十日内支付明光市民政局赔偿款11万元(其中，精神损害抚慰金39000元，死亡赔偿金71000元)；二、中国人民财产保险股份有限公司明光支公司于判决生效后十日内支付明光市民政局赔偿款72034.11元；三、王小东于判决生效后十日内支付明光市民政局赔偿款8003.79元。四、上述钱款由明光市民政局妥善保管；五、驳回明光市民政局的其他诉讼请求。
人保财险明光支公司和太平洋财险滁州支公司均提出上诉，认为明光市民政局不是本案的适格诉讼主体，赔偿精神抚慰金也不应支持。
明光市民政局和被告王小东均认为民政局是适格主体，要求维持原判。
滁州市中级人民法院对民政部门是否具有诉讼主体资格形成两种意见：
第一种意见认为：民政部门具有诉讼主体资格，可以作为本案原告提起诉讼，但精神损害抚慰金不应当支持。主要理由：本案属公益性诉讼，同时并未损害被告的利益。
第二种意见认为：民政部门不具有诉讼主体资格，应当驳回明光市民政局的诉讼请求。主要理由：1.受害人身份不明，故赔偿标准、赔偿项目不能确定，也可能存在其他的赔偿项目；2.民政部门只能作为代理关系参与诉讼，但其既不是本案受害人的委托代理人，也不是受害人的法定代理人；3.受害人可能存在没有继承人的情形，即使存在继承人，继承人也存在放弃提起民事赔偿诉讼权利的可能性，民政部门不能直接干涉公民的私权利；4.民政部门对受害人无任何付出，不具有利害关系。
张男男交通肇事案和王小东道路交通事故人身损害赔案均涉及到民政部门是否具有刑事附带民事诉讼和民事诉讼原告主体资格问题，案经我院审委会讨论形成二种意见：
第一种意见(倾向性意见)认为，无论是刑事附带民事诉讼还是民事诉讼，民政部门均不具备主体资格。理由如下：
1.对于刑事附带民事诉讼及民事诉讼的主体范围，法律有明确的规定。刑诉法第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。刑诉法解释第84条规定：“人民法院受理刑事案件后，可以告知因犯罪行为遭受物质损失的被害人(公民、法人和其他组织)、已死亡被害人的近亲属、无行为能力或者限制行为能力被害人的法定代理人，有权提起附带民事诉讼”。由此可知，刑事附带民事诉讼原告人只能是被害人或者是已死亡被害人的近亲属、以及无行为能力人或限制行为能力人的法定代理人。而民事诉讼原告，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第108条之规定，起诉必须符合“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。据此，民政部门不是上述法律规定的有权提起附带民事诉讼及民事诉讼的主体范围。
2.王小东道路交通事故人身损害赔案中，民政局是依据民事诉讼法第15条之规定，即“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。民诉法该条规定中的机关、社会团体、企事业单位是支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉，而不是以自己名义代替受损害的单位或者个人向法院起诉。本案中民政局自己作为原告向法院起诉，不符合15条规定精神。
3.上述案件从债的角度分析系侵权之债，债的关系存在于相对人之间，侵权人与被侵权人之间产生相对的权利义务关系，从而使被侵权人产生损害赔偿请求权。民政局作为行政机关，与侵权人和被侵权人之间均不存在法律上的利害关系，与案件的各被告之间亦没有法律上的利害关系，其作为原告提出损害赔偿请求没有依据亦违反债的产生的基本原理。
4.根据国务院发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《办法》)的相关规定，救助站向这些流浪人员提供的救助包括提供食物、住处、突发性的医疗救助、返回的交通便利和帮助与亲属或单位联系，因此救助站实施的措施是被动的、临时的，救助范围是流浪人员的生活需要，不包括代表或代替这些人提起民事诉讼。上述两个案件中，无名尸体只是身份不明，但其近亲属仍然可能是客观存在的，只是其近亲属不知道其已经因交通事故死亡，不知道自己的权利受到了侵害。无名尸体的近亲属提起附带民事诉讼的权利仍然存在，且在20年最长诉讼时效期间内。上述无名尸体的近亲属在知道权利受到侵害的2年内仍有权提起诉讼。
5.由于被侵权人身份不明，赔偿标准和赔偿项目不能确定，如是否应当给付被抚养人生活费等。如果现在判决，等被侵权人近亲属出现后，他们认为该判决有误，是应当再起诉，还是申诉(有无申诉权?)，如再起诉是否属于“一事不再理”。并且本案还可能存在另一种情形，即被侵权人可能存在没有继承人或者继承人放弃诉讼权利的情况。
6.民政局作为国家机关，主要履行的是行政管理职能，不宜过于主动参与公民个人的私权利。法律对公民权利的保护有多种途径，作为国家行政机关对公民私权领域不应过多干预。同时赋予民政部门起诉权违反了民诉法第13条规定的处分原则。在民事诉讼中当事人有权在法律规定的范围内，自由支配自己的权利。这就将起诉权完全置于当事人的处分范围内，法院不能强令当事人起诉，当事人以外的任何单位和个人无权提起诉讼程序。
1.从维护社会公平正义的角度，民政部门作为原告，便于对受害人的利益进行保护，且不影响社会公益和国家、集体和他人的合法权益。民政部门作为有社会救助义务的社会管理部门，有义务帮助受害人维护权利。
2.被侵权人是流浪乞讨人员，属于弱势群体，虽然对民政部门代为诉讼没有明确的法律依据，但有一定的法理基础。即受害人权利受到侵害，侵权人就应当承担侵权责任。民政部门代为诉讼，是为了防止日后被侵权人近亲属得不到赔偿、侵权责任人逃避侵权责任。
3.民政局代为诉讼含有公益诉讼之意，蕴含着一定的公益价值。传统的诉权理论对原告主体资格有着严格的限制，但随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，在起诉时要求起诉人和被起诉人都是实体法律关系的真正权利人和义务人是不切实际的，会造成诸多纷争无法获得司法救济，权利得不到很好的保护。民政局为无名氏维权，实质属于公益行为，其一方面尊重了事故当事人的生命权，实现了救助职能的广泛化，另一方面也避免了恶性交通事故的侵权免于追究的尴尬。
另外，关于精神抚慰金的赔偿问题，我院意见是无论是在刑事附带民事诉讼中还是在民事诉讼中都不应赔偿。因为从刑事附带民事诉讼讲，最高人民法院有明确的规定，能够提起损害赔偿的范围仅限于因犯罪行为遭受的物质损失，精神损害不属赔偿范围。从民事赔偿案件讲，也不应予以支持。因为：第一、根据法律规定，精神抚慰金不能继承也不发生债的转移。第二、精神抚慰金有较强的人身依附性。第三、当受害人本人或者死亡受害人的近亲属确实受到精神伤害且达到严重程度才能给予赔偿。精神抚慰金数额是根据死亡和受伤害的程度进行确定的。第四、虽然法律规定了受害人或者死亡受害人的近亲属有权主张精神抚慰金，但不能排除受害人及其近亲属对精神损害程度的举证责任。而民政部门代为参与诉讼，死亡受害人近亲属是否受到精神损害现无法确定，民政部门也无法举证。
